Per vincere un appalto pubblico in Italia non basta sapere fare bene il proprio lavoro. Vincere un appalto è di per sé un lavoro che costa ore passate a compilare moduli, scartoffie e a studiare la normativa.
E non è sufficiente studiarla una volta per tutte: negli ultimi otto anni queste norme sono state modificate centinaia di volte e per altre migliaia di volte sono state interpretate da sentenze o circolari amministrative. Da anni numerose associazioni di categoria accusano questa situazione di essere divenuta un labirinto del quale è difficile trovare una via d’uscita. Si tratta di associazioni che in ogni caso avrebbero da guadagnarci da una semplificazione, ma nelle ultime settimane, mentre nuove inchieste della magistratura hanno colpito appalti e concessioni enormi, come quelle EXPO e MOSE, a queste voci se ne sono aggiunte parecchie altre che è difficile accusare di avere un interesse nella semplificazione.
Raffaello Cantone, presidente dell’Autorità nazionale contro la corruzione ha dichiarato in questi giorni che presto sarà introdotta una normativa più semplice e anglosassone: «Il nuovo Codice degli appalti verrà riscritto completamente e le attuali 600 norme verranno ridotte di due terzi». Dichiarazioni simili sono state fatte anche da Riccardo Nencini, vice-ministro dei trasporti. Ma le critiche più dure sono arrivate proprio dalla procura di Venezia, e in particolare dal procuratore aggiunto Carlo Nordio:«Se io dovessi dare un suggerimento al presidente del Consiglio che è giustamente preoccupato di quanto sta accadendo gli direi di lasciar stare le pene, le leggi penali, i nuovi reati, ci sono già, le pene sono già stratosferiche. Al primo ministro direi: non fate nuove leggi. Paradossalmente: diminuite le pene ma rendetele più efficaci e concrete, e soprattutto prevenite il reato semplificando le procedure».
Ma da dove arriva tutta questa complessità? Prima di tutto dal Codice dei contratti pubblici, a volte chiamato anche Codice degli appalti, che è composto da 273 articoli, 38 allegati e che è diviso in 1.500 commi. A questo si aggiunge il Regolamento di Attuazione del codice degli appalti, che aggiunge altri 350 articoli. In tutto, gli articoli da rispettare sono i 600 di cui ha parlato Cantone. Da quando è entrata in vigore nel 2006, il codice è stato modificato 564 volte e i suoi articoli sono stati oggetto di sentenze e pareri amministrativi per seimila volte. Naturalmente non basta conoscere a menadito tutti questi articoli e le relative modifiche per sapere esattamente come muoversi nel mondo degli appalti pubblici. Spesso questi articoli rimandano a loro volta ad altre norme e leggi, che possono essere piuttosto complesse. Ad esempio, il Testo unico sulla salute e sulla sicurezza sul lavoro da solo è lungo 735 pagine. A questo bisogna aggiungere che enti diversi hanno una modulistica diversa per partecipare agli appalti. I moduli vanno compilati senza sbagliare nemmeno una virgola. Basta un errore relativamente piccolo e in caso di contenzioso il giudice può stabilire che l’ente non è tenuto a pagare un lavoro svolto. A questo vanno aggiunti altri adempimenti, come ad esempio il DURC, il documento con cui si attesta la regolarità contributiva dell’impresa (che, almeno ultimamente, è diventato più facile da ottenere) e i certificati antimafia.
Tutta questa mole di burocrazia è un costo in tempo e denaro per qualunque impresa, ma i gruppi più grandi – o le realtà piccole abituate a lavorare con un particolare committente – possono ammortizzare i costi e risolvere in parte i problemi. Per le piccole e medie imprese, che non possono permettersi consulenti o impiegati addetti soltanto a svolgere le pratiche burocratiche e rimanere al passo con i cambiamenti della normativa, spesso è semplicemente impossibile affrontare i costi che derivano dall’espletare questa burocrazia. Ma c’è anche un altro problema che deriva da questa incredibile complessità, come ha fatto notare il procuratore Nordio. Con delle leggi così bizantine è relativamente facile per un ente committente creare un bando di appalto complicatissimo, perfettamente corretto dal punto di vista legale, ma costruito in modo da far vincere soltanto l’impresa degli amici ed eliminare per qualche cavillo tutti i concorrenti.
Il volume della normativa italiana non ha paragone negli altri grandi paesi europei. In Francia il Code des marchés publics è composto da 294 articoli, la metà di quelli italiani. Inoltre la procedura per ottenere un appalto in Francia si svolge completamente su internet, tramite un unico portale, con procedure standardizzate e impiegati esperti che seguono la pratica dall’inizio alla fine. Da quando è entrato in vigore la sua ultima versione, nel 2006 (cioè lo stesso anno del suo equivalente italiano) è stato modificato soltanto una volta. Nel Regno Unito ci sono due codici principali, per un totale di cento articoli, che sono stati modificati dal 2006 ad oggi soltanto due volte: nel 2008 e nel 2011.
